作者：邵振雪（福州大学法学院硕士研究生）

来源：《上海法学研究》集刊2020年第17卷——西北政法大学文集

内容摘要：在风险社会背景下，狭义上的环境健康风险是一种特殊的生物安全风险，与纯粹的环境风险不同，虽然都具有面向未来的不确定性、突发性、群体性以及系统性的特点，但环境健康风险更加强调因突发不确定性行为带来的群体性身体健康风险。在进行环境健康风险规制过程中可以采取成本效益分析的方法、比例原则以及风险预防原则。其中，将风险预防原则为环境健康规制的中心原则，是环境健康风险规制建制的核心与关键，并进一步完善环境健康风险规制措施，体现着从源头控制风险产生、阻断风险传播途径，推动公众健康理念融入社会建设，实现建设健康中国的价值目标。

关键词：风险预防原则 环境健康 风险规制 法律规制 法治社会

一、环境健康风险规制之原则适用

（一）环境健康风险的基本界定

德国学者贝克提出，由于人类过度迷信科学，在不知不觉中为自己制造的隐患被称之为“风险”，风险本身的无形性、风险爆发的不确定性，使得现代社会成为“风险社会”。环境健康风险与科技风险、生态风险可以被归结为生物风险，其中科技风险主要是现代生物技术的应用，例如农业转基因技术；生态风险是外来物种的入侵、生物多样性的破坏（生物物种的不当利用与生物遗传资源的不当利用）以及实验室的生物安全问题；而环境健康风险主要是有关于致病微生物存在、重大传染性疾病、动植物疫情以及生物恐怖袭击与生物武器。详见图示1。不难看出，三种风险的侧重点不同，科技风险重在科技应用带来风险的不确定性，生态风险强调物种的生存与延续风险以及实验室生物对自然生态环境的威胁，而环境健康风险特别强调直接可以威胁人体健康与生命的风险。环境健康风险与环境风险之间既有区别也有联系，环境风险是指一切可以引起环境威胁的事件，包含造成人体健康受损的风险以及引起人体健康受损之外的风险，例如生态环境破坏的风险等；而环境健康风险是特指引起人类身体健康以及生命安全受损的风险事件，两者属于交叉关系。有学者将风险界定为“零风险——剩余风险”，“零风险”是指能够完全规避、预防甚至修正的风险，但现实社会中，由于社会的复杂性、科技的综合应用性、人类的扩展性活动，不可能实现零风险状态，零风险社会只是一种理想状态。“剩余风险”是可以通过法律规范进行调节、管理规制从而达到稳定社会状态的风险，这是一种社会法律规范允许存在的风险状态，这类风险事件可以通过国家规制实现风险的解决，本文主要解决的即为此类风险的规制问题。除此之外，在“零风险”与“剩余风险”之间的风险可以借助社会主体发挥主观能动性等方式，按照自身特点采取对策，自主降低风险，即风险的自主规制。

图示1

根据上文对环境健康风险的分类解析，可以总结出环境健康风险具有的特征。其一是时间维度上的不确定性，风险的产生因素多种多样，在环境健康风险领域中，环境健康风险的处理不能在造成危害之后才进行处理，因而只能借助科技手段，在致害物质进入人体之前即发现，从而阻止危害发生，这对于技术具有很高的要求。其二是事件发生维度的突发性，环境健康风险的不确定性也间接地表明当风险显现时必定具备突然性，并非间断性或者有预兆的，而是突然发生的风险使得人类没有时间及时做出反应，从而引起大规模的生命健康受损。其三是涉及范围的群体性，环境健康风险的发生不是小范围内，也不是仅仅在某一区域内出现，而具有整体性，是发生于某地区或者是全球性的危害事件。其四是治理实现的系统性，环境健康风险的突发性、群体性使得对环境健康风险的治理必定是整个区域协同或者是世界范围内同时进行合作，例如此次新冠肺炎疫情，如果仅由某一地区或者国家采取防疫措施并不能消灭全世界的疫情，只有通过区域合作或世界范围的协同才能实现环境健康风险的有效规制，且这种协同治理是应当有体系的、有规划的。

环境健康风险在2018年《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》中界定为环境污染（生物、化学和物理）对公众健康造成不良影响的可能性。此定义是广义上对环境健康风险的定义，即通过生物、化学和物理因素的改变对公众健康造成不利影响的可能性。结合其分类特点，在此界定环境健康风险的狭义定义，即通过各种生物因素改变（例如微生物等）对人体健康造成的，具有不确定性、突发性和群体性特点的，可以通过系统的规制进行处理的不良影响。

（二）环境健康风险规制之中心原则——风险预防原则

理想的环境健康风险规制是通过建立完备且完善的法律规范体系，在法律规范的适用过程中达到解决环境健康风险的不确定性、突发性以及群体性的问题。其应当遵守的原则应当有以下几个：

一是风险预防原则与成本效益分析。目前，学界普遍认为风险预防原则的定义是来自《里约环境与发展宣言》，是指遇有严重或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施以防止环境恶化。其具有如下几个特征：（1）适用的前提是遇到有严重或不可逆转损害的威胁，换言之，风险必须真实存在且严重，且一旦发生无法逆转。在环境健康风险领域，风险的突发性、群体性要求对风险的把控必须严格有力。（2）有关机关不得以缺乏科学充分确定的证据为理由，拒绝采取行动。这就要求有关机关必须改变传统的事件处理态度，变被动为主动，即使在没有民众提出处理诉求的情况下，只要出现符合适用的前提情形，也能自觉采取有效措施。（3）有关机关采取的措施是经过成本效益分析之后最合适的。成本效益分析本身属于经济学的方法，是将投入的成本与取得收益相比较，当成本投入最少而收益最大时达到最优，为采取行动的最合适时机。在法学领域成本收益分析的方法类似于比例原则中的必要性分析，即有多种手段可以采用时，选择对侵害相关人利益最小的方法。环境健康风险是将民众的生命健康与有关机关的合适行动相关联，在传统法学中，人的生命健康权不得以利益进行衡量，生命健康权高于一切财产性权益，虽在一定程度上将人类的生命健康以利益手段衡量不尽合适，但在遇到环境健康风险时，要求人民群众付出一定的“成本”以获取全社会的“收益”也存在一定的合理之处，例如疫情爆发期间进行社区隔离，将公众的外出作为成本，实现阻断健康风险传播，维护更大的、全社会的生命健康的收益。

二是比例原则。比例原则最早适用于行政法领域，其包含三大内涵：合目的性，即采取的手段必须符合法律目的；适当性，即手段必须能够达到目的或者至少有利于目的的达成；必要性，当存在多种手段可供选择时，应当选择侵害相对人权益最小的。环境健康风险规制同样要求具有比例原则的三大内涵，采用环境健康风险规制的目的在于预防、减少环境健康风险的产生与扩大，当出现可能的健康风险时及时按照有关的规定进行措施防范，将风险控制在最小损害之中，同时满足对社会的危害最小。新冠疫情的产生来源有诸多说法，不论是否是以野生动物为载体进行致病微生物的传播，都属于本文所称的环境健康风险，若完全阻断野生动物的食用，全面禁食是否符合比例原则？笔者认为此种做法有违比例原则。首先，人民生活水平的提高会促使人民群众尝试新事物，一味地禁食只会激发群众的猎奇心理；其次，养殖业的迅速发展，导致客观上无法在日常生活中对真正的野生动物与养殖的“野生动物”进行辨识。虽然完全禁食野生动物可以一定程度上阻断人畜共患病的产生，降低环境健康风险的发生比例，但不属于最优的手段，对于某些已经成为民众日常餐桌的“野味”（比如牛蛙、幼蝉猴等），可以允许且鼓励进行合理的养殖，以更优的价格促使民众放弃野生品的食用。 我国也出台了禁食野生动物的决定（《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》），该规定即针对特定的名录之内的食用禁止，而并非对野生动物的全面禁食。

三是公众参与原则。公众参与原则从参与阶段上，可以分为环境健康风险政策制定的公众参与以及环境健康风险社会治理的公众参与，政策制定阶段的公众参与包含决策之前的意见征纳、政策决策的制定以及政策制定后的测评；环境健康风险社会治理的公众参与主要是指公众自觉采取社会风险规制措施，从个人的源头拒绝风险的传播，类似于前文提及的各类社会主体自觉发挥主观能动性，根据自身特点主动采取行动，降低环境健康风险。

三大原则彼此联系，共同协作，以比例原则与公众参与原则作为维护风险预防原则的手段，以实现风险预防作为最终目标。风险社会的不确定性要求主体在面对环境健康风险时，应当在严重风险出现之前采用有效的防治措施。因此，应当确立以风险预防原则为核心的环境健康风险规制体系，以风险预防原则作为环境健康风险规制的中心原则。在预防原则的发展过程中，有风险预防原则与损害预防原则之分，一般认为，风险预防原则是损害预防原则的发展与升级，损害预防原则要求采取的措施实现损害预防的效果，以达到损害结果减少目的；而风险预防原则要求采用有效措施，以实现损害发生概率减少的目的。在时间层面上，风险预防原则早于损害预防原则，采用风险预防原则表明对环境健康风险事件给予更高的关注度与更大的防范力度，在环境健康风险规制领域，采用风险预防原则制定规制对策是最有效的手段。目前我国损害预防原则适用范围最广，侧重对环境健康风险产生现实损害的救济，而对风险预防原则缺乏行之有效的法律体系与具体对策保障，但风险预防的基本原则已经在宪法以及环境基本法中确立，例如环境保护法第39条规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”环境保护法的第39条也被认为是环境健康风险规制中风险预防原则适用的依据。

二、环境健康风险规制视角下的风险原则适用的价值目标

（一）推动公众健康理念融入社会建设，建设健康中国

在卢梭的社会契约理论中，一个正当的国家应当考虑成员之间的契约，国家的存在是为了保障其内在的个体的生存与健康发展。我国在《“健康中国2030”规划纲要》中提出“健康优先、改革创新、科学发展、公平公正”原则，以实现“共建共享、全民健康”的目标。拉德布鲁赫认为：“个体的自由不是历史发展的起点，而是历史发展的结果。”社会的建设不是仅仅一味地依靠国家的努力，个体自由地发挥主观能动性也是历史发展的必然结果，建设美丽中国，防治环境健康风险，“共建共享”至关重要。推动公众主动学习环境健康风险知识，促进公众健康理念教育，是建设健康中国的重要一环。首先，改变民众的思想观念，从自身出发强化对环境健康风险的防范意识，自觉远离危险源，减少与环境健康风险因素的接触，减少环境健康风险的传播概率；其次，将群众健康理念融入社会建设，公众在日常行为中自觉抵制接触潜在的环境健康风险因素，能够意识到风险的可能存在或意识到风险对身体有害，对于不可避免的潜在的环境健康风险因素在接触时即采取相应的防范措施，必要时请求医护组织的帮助。最后，推进国家的健康教育，媒体公益播放环境健康风险广告、各类学校开展健康教育课程、医学院校加强环境健康风险机制演练等。推动民众健康理念教育，形成社会主动学习、自觉防范，引导民众形成自主自律与符合自身特点的健康的生活方式。

（二）从源头控制风险的产生，阻断风险的传播途径

风险社会视角下的风险具有人为化风险导向、是科技发展的潜在副作用、后果延展性等特点，采用风险预防原则可以从源头上减少环境健康风险因素与人类的接触。环境健康风险因素包括致病微生物、重大传染性疾病、动植物疫情以及生物恐怖袭击与生物武器等，源头控制的类目就有微生物管制、病原体管制、野生动植物管制等。在野生动物方面适用风险预防原则，目前虽不能确切的证明此次新型冠状性病毒的源头来自于野生动物，但我国尝试管制野生动物病毒传播途径，例如在2020年2月全国人民代表大会常务委员会做出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》第1条规定：“凡中华人民共和国野生动物保护法和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止。”在病原体方面，传染病防治法开篇第1条与第2条即表明适用风险预防原则的决心：“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法。”“国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众。”等。我国在环境健康风险规制中，优先采用风险预防原则可以有效地阻断或减少环境健康风险与人体的接触，使风险泯灭于无形。

（三）构建风险预防体系，建立人类健康风险命运共同体

环境健康风险的不确定性在于其并非针对特定主体的健康风险，也不是仅针对某一国家或地区而产生的风险，其符合风险社会的不可预知、不可避免的特点，已经发生的环境健康问题若不加以正确的处理必然会引起全球的环境健康问题，对于潜在的环境健康风险如果不加以正确的引导必然会引起全球的环境健康危机，我们无时无刻不处于风险社会之中，也无时无刻不处于共同体之中。人类命运共同体意味着世界范围内利益共享、责任共担，全世界处于休戚与共、一荣俱荣一损俱损的状态。因此，环境健康风险的防治也依赖于共同体的建设。 共同体的建设是为了全人类的利益，正如拉德布鲁赫指出：“个人是一切权利的出发点和归宿……共同体是为了个人而存在，公法是为了保护私法而存在。”目前而言，全世界并没有构建起完备的环境健康风险预防体系，但世界学者正在为了构建完善体系而努力，当前取得的成就当属世界范围内风险预防原则的确立。确立环境健康风险规制的风险预防原则，是建设环境健康风险规制法律体系的第一步，也是进行环境健康风险规制制度建设应当始终贯彻落实的指导方针，从健康安全的社会秩序、环境健康风险出现、环境健康问题发生直到环境健康问题处理的全流程中，处于健康安全的社会环境时，应当树立预防风险的意识；于环境健康风险出现时及时采取防止风险扩大的措施，于环境健康问题发生时及时启动全球性防治体系，防止环境健康问题损害的再扩大；于环境健康风险问题发生后积极总结经验、不断完善救济与相应风险防范体系建设。

三、风险原则指导下的环境健康风险规制措施完善

20世纪末期，风险评价结构体系探索最初发生于美国，最初仅有风险评估、风险管理，此后逐步发展为由风险评估、风险管理、风险沟通三部分构成。在《联邦政府风险评价：管理过程》中，环境评估是指对人类暴露于环境危害因素中受到潜在不利健康影响的描述。环境管理是指评价不同的风险监管行动并从中进行选择的过程。风险沟通是指借助一定传媒手段，在个体、群体、机构间交流和传播与风险有关的各类信息和观点的活动。环境健康风险规制体系内，此三者有其具体的应用。

（一）环境健康风险评估机制之完善

环境健康风险评估是对通过各种生物因素改变对人体健康造成的，具有不确定性、突发性和群体性特点的，可以通过系统的规制进行处理不良影响的描述。目前我国的环境健康风险评估机制初步设立，环境保护法第39条被认为是我国风险评估机制设立的标志，也是风险预防原则在我国环境法领域确立的标志。其中，第39条从两方面明确了国家责任，其一是要求国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；其二是鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。另外，在传染病防治法第2条中也表明了采用风险预防原则。在风险评估方面，虽然我国已经制定了环境影响评价法，但其仅在某些领域对环境风险评估的具体实施措施做出明确规定，即仅以规划与建设项目为实施对象，以施工建设后为跟踪监测的时机，存在评估对象不全面，评估时间不完整等问题，推进环境健康风险评估机制的完善，可以从以下几个方面进行：

一是根据可能引起环境健康风险的要素进行总结，明确环境健康风险规制应当处理的对象。 根据环境健康风险的引起原因，环境健康风险规制的对象分为致病微生物风险的评估规制、重大传染性疾病风险的评估规制、动植物疫情风险的规制以及生物恐怖袭击与生物武器风险的评估规制。

二是对应引起环境健康风险的因素，从评估时间上建立健全贯穿全局的环境健康风险评估法律体系，从可能产生环境健康风险时即进行评估，转变事后损害救济为风险预防的措施采取，改变救济的被动性，主动承诺风险的救济责任。

三是建立环境健康风险全国性评估机构与地方各级评估机构，鼓励社会评估机构建设。设立国家与地方两级评估机构，首先适用风险地原则确立地方风险，对于跨行政区划或者社会重大的风险进行国家级评估；社会评估机构的建设由国家进行相应的财政支持。

四是完善环境健康风险评估机制的社会参与，构建社会参与环境健康风险评价机制的具体流程。环境影响评价法第5条指出：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”国家可以据此开展社会评价体系的建设。

（二）环境健康风险管理机制之完善

环境健康风险管理是在因生物因素的改变对人体造成的不利影响时可能采取的措施中进行利益衡量，选择最有利于人类发展与环境健康维护的措施。目前我国的环境健康风险管理机制缺失，急需尽快建立完备的法律规范，笔者认为环境健康风险规制的主要目标是实现多中心治理、社会性协作，择优进行风险处置。

一是建立多部门协调、多部门负责但分工明确的体制机制。在2018年《国家环境保护环境与健康工作办法》中指出由环境保护部与设区的市级以上地方环境保护主管部门负责环境健康工作。另外在传染病防治法中规定传染病的防治工作主要由国务院卫生行政部门、县级以上地方人民政府卫生行政部门、县级以上人民政府其他部门以及军队的中国人民解放军卫生主管部门负责。可以看出，我国的环境健康风险管制的主管机关属于政府，但各主体之间有相互交叉的监管范畴，进行合理的环境健康风险规制需要由国务院进行梳理并建立完善的管理体系，明确属于各自的监管范围，同时明确在共同事项中各自的分工与应履行的职责。

二是构建完善的监督机制。环境健康风险规制首先需要政府积极采取措施，主动作为、承担责任，另外，“服务型政府”要求政府机关应当出于“便民、利民”立场积极行使职责，加强监督机制建设，对政府进行实时监督，督促政府按时进行风险监测与风险的社会公示。

三是督促、鼓励社会进行自我规制，及时发现环境健康风险。社会的复杂性表明仅依靠政府进行社会化治理是行不通的，环境健康风险的排查、预防与治理也离不开社会化参与，除政府之外，社会性公益组织、慈善机构、一般民众等都可以为环境健康风险的治理工作出一份力，社会主体可以通过发挥自身的积极性、主动性、能动性进行社会化创造，依据自身特点采取切实可行的措施，降低政府治理的成本，减少风险的产生与传播。

四是建立完善的公开问责机制。环境健康风险管理要做到赏罚分明，对于尽职尽责做好预防工作的政府机关、社会组织甚至是单位、个人，应当给予一定的精神或物质奖励。对于失职行为或者因过失引起、造成环境健康风险的有关机关、组织、单位与个人应当进行公开问责，接受全社会的批判，同时追究相应的责任。

（三）环境健康风险沟通机制之完善

环境健康风险沟通机制是指对各方信息交流、互动、协商进行吸收与总结，考虑各利益主体的诉求，参考各方意见，构建风险评估体系与协商管理机制的桥梁。环境健康风险机制的枢纽即为环境健康风险的沟通机制，沟通使社会间、国家间以及世界范围内增强交流与互信，和谐社会的建设也离不开沟通。目前我国并没有完善的环境健康风险沟通机制，使得社会化的交流与沟通存在滞延或者错误，国家应当尽快建立环境健康风险沟通机制。

一是建立风险信息公开与披露制度，督促政府及时发布环境健康风险、鼓励企业主动公开健康风险。目前信息的传输过程存在三大问题，其一是信息的碎片化，其主要原因是信息公开机制的不健全与信息的获取不正统；其二是信息的不对称，主要原因是信息的发出方与信息的接收方不对等的社会地位；其三是信任的缺失，信息发出方不信任接收方可以采取有效的措施，而漏报信息或者不报或者是信息的接收方不信任信息发出方，而在接收到风险信息时迟延处理。

二是加强多方交流机制，完善环境健康风险规制的公众参与制度。环境健康风险治理不仅需要政府机关间加强合作，也需要政府与社会公众间的合作，甚至需要政府间、政府与非政府组织间以及与国际组织间的协调合作。主动地信息公开、信息共享，完善从社会民众到国际社会间的参与机制，目前我国的主要任务是完善从民众到国家层面的信息上传，初步雏形在我国已经出现，例如在新冠疫情期间，开通网上信息上报，直达国家层面信息收集中心。

结语

本文在风险社会的背景下进行思考，明确了环境健康风险的基本构成分类与内涵，即通过各种生物因素改变（例如微生物等）对人体健康造成的，具有不确定性、突发性和群体性特点的，可以通过系统的规制进行处理的不良影响。明确了环境健康风险规制之中心原则为风险预防原则，坚持风险预防原则构建环境健康风险机制体制建设可以推动公众健康理念融入社会建设，建设健康中国，促进从源头控制风险的产生，阻断风险的传播途径以及促进人类健康风险命运共同体建立。同时，完善环境健康风险规制可以从建立环境健康风险规制的评估机制、管理机制与沟通机制来实现