房价涨高是什么原因(房价上涨是什么原因)房价涨高是什么原因(房价上涨是什么原因)
房价上涨的关键原因可能是-政策决定的！前些年的时候，跟很多身边朋友聊天只要说到房价上涨都会说中国人对房字的偏执和骨子里理念导致房子成了“必需品”进而催生了房价上涨。但是这个“必需品”的需求是怎么产生的呢？这可能涉及到了我们今天要说的分税制改革！
长文预警，本文总共8000字左右，尽可能从头到尾的梳理了分税制改革以及土地财政的各方面，一方面可以作为《置身事内》的延展解读来看，另一方面可以从土地财政角度来看待房价为什么必然会上涨这一关键原因。
文末有福利
置身事内第二章思维导图
01分税制改革
在讲分税制改革前，我们需要先对财税政策也就是“财政”有一个基本的认识。在所有类型的国家中，政府的生存与公共事务的兴办都需要资源的支持。这种资源的筹集与使用活动，通常称为“财政”。
财政的重要性即便只凭常识而论我们也会感觉到他的重要性是不言而喻的。正如宋代苏辙在《上皇帝书》中的名言，“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”这意味着财政这一制度政策可以说是国家安身立命之本。除此之外，《孙子兵法》开篇就是始计篇，其实也是讲到了国家或者说是军队的财政思想在军事中的具体运用，可以说以始计篇开篇统领了《孙子兵法》的思想基调以及生存法则的第一要义，某种程度上孙子兵法始计篇讲的就是我们现在常说的SWOT分析。
《孙子兵法》开篇第一句就是“兵者，国之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也。”虽然看似第一句说的是军事战争方面的事情，但是我们可以看到后面不论是道、天、地、将、法都是在进行计算比较与分析，其实这也是财政思想的一个方面。而作战篇更是进一步讲到了战争费用的方方面面，比方说“力屈财殚，中原内虚于家，百姓之费，十去其七。”等等，几乎可以说整篇都是在计算战争成本。
而对于今天的我们来说，《孙子兵法》的思想依然有很大的借鉴意义，甚至可以说某些方面应该是国家财政制度的根基性原则。在疫情肆虐的这几年里，如果说国家层面上没有一个有效、科学以及可持续的良性运转的财政制度那么如此庞大的疫情相关费用支出将会拖垮一个国家，当然这里面也会有很多企业对于社会的援助和支持，不过国家层面的支出依然非常大，通过下图我们可以看到仅是疫苗一项相关费用花费就高达1200余亿元（虽然税收是摊在每一个人的身上）。
当然，除了疫情中的费用。财税费用还会用以支持各种公共服务相关设施等，我们经常说到的大基建就是如此，也因为国家的快速发展，所以才会有了刷屏全世界的“中国基建”、“大基建”等称号，说到这里的时候请允许我作为一个中国人有点小骄傲。
理解了财税制度对于一个国家的重要性，就可以展开来讲分税制改革这一关键措施了。如果说财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现国家长治久安的制度保障；那么分税制改革就是深化这一基础和制度的重要推手。
在分税制改革之前，也就是20世纪80年代，乡镇企业的兴起和繁荣是中国经济增长的主要动力。虽然从产权角度大抵是一个主要因素，但是中央-地方财政关系的变化也是一个重要的因素。中央与地方政府在80年代中期广泛推行的“财政包干制”是地方政府热衷兴办乡镇企业的主要动力。在这样的一种背景下，地方政府逐渐成为了追求地方经济和财政收入的利益主体。一方面在“放水养鱼”的目标下大力招商引资，扩大税源；另一方面积极与上级政府就财政分配的体制讨价还价，中央和地方基本上走出了改革开放前高度集权的局面，形成了财政分权的初步格局。
“财政包干”造成了“两个比重”不断降低，中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。
两个比重
为什么会造成这样一种后果呢？上一次我们讲到过央地关系的总则和具体表现等，在解释这一原因之前，我们需要把财政体制的央地关系做一个简单的梳理。1953年开始，财政体制做了第一次改变，由原来的中央统收统支变为了中央和地方划分收入。1954年又开始实施了由中央统一领导、中央与地方财政中央和地方“分类分成”的办法，将财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入、中央调剂收入三大类。地方预算每年由中央核定，如果其固定收入超出了地方正常支出，其剩余部分不再全部上解中央，而是按照剩余部分在地方固定收入中的比重与中央进行分成。分成比例一年一定。如果地方的预算支出，首先用固定收入和固定比例分成抵补，不足部分由中央调剂收入弥补。
这种财政体制划分表面上看起来给了地方财政独立的地位，但是由于（1）地方固定收入实际上占总财政收入的比重不大；（2）分成比例每年一变，每年都按照上一年的收入和支出的差额进行重新计算。也就是说，如果一个省某年收入增长过快，其下一年上解中央的比例就会快速增长。所以这种体制只是初步划分了中央和地方财政的范围，并没有改变中央财政高度集权的状况。
1958-1962的放权实践
在这之后，鉴于这种方式导致的财政集权现象不利于调动地方的积极性，在1958年-1962年实行了第一次的放权实践，地方的财政收入从“以支定收、一年一变”的体制变为“一定五年不变”的体制，同时地方的收入基数和支出权限也在迅速增加。这种全面放权一方面迅速刺激了经济增长，另一方面却带来了严重的问题。问题主要表现为严重的“浮夸风”以及经济结构的严重失调，其根源是伴随着全面放权出现的地方政府指标竞赛行为。
这场锦标赛出现了“公司化”、“层层加码”以及“软约束”三个特点。“公司化”指的是地方政府变成了追求指标和效率的巨大公司或厂商；“层层加码”指的是追求“锦标”引发的地方政府竞争造成了“层层加码”的动员和管理制度；而“软约束”指的是虽然地方政府的行为变得“公司化”，但是这种行为并不像市场中的公司那样存在预算约束，即使有约束的话，也是“预算软约束”——指国有企业的领导人往往倾向于盲目扩大投入，不顾及企业的投入产出效率。与国有企业相比，地方政府的预算约束更加“软化”。
这些情况进一步导致了诸多严重问题，比方说：重复建设和地区保护主义等，而且地方政府通过这种全员动员社会经济资源来实现高指标来表现政治上的忠诚，而高度的媒体控制同时导致了浮夸、隐瞒的信息混乱，使得中央失去了真实的地方信息来源，这也正是我们在第一章讲的央地关系中复杂信息这一现象。最终导致了权利的收回。
1962-1978第二轮的“收放”实践
第一阶段的中央收权阶段（1961年-1966年），在这个阶段中共中央提出了“全国一盘棋、上下一本账”的基本方针。而物资分配则采用“条条为主，条块结合”的原则，说到这里就跟我们第一章讲的“条”、“块”的政治体制结合了起来。在财政方面，上收了地方财政和财力，中央与地方实行的是“总额分成”的财政体制。这种体制的特点是不再划中央固定收入和地方固定收入，而是“一揽子”计算中央和地方的所有预算收入，各省份将自己所有的预算收入减掉预算支出后，按照这个余额占预算收入的比重与中央进行总额分成。这一体制作用更多的是为了结束“大跃进”期间造成的国民经济的混乱局面，对于国民经济的恢复作用是明显的。
第二阶段中央“放权”阶段（1966年-1978年）
“文化大革命”开始后，中央提出以“块块”为主的管理国民经济的基本思路，这一次还是一如往常的导致了高指标和地方竞赛的现象，同样出现了国民经济比例失调等一系列问题。
1949-1979阶段财政体制变化
讲到这里要来到我们本文第一个关键点了，这一关键点直接导致了分税制改革，进而直接影响了财政的演变路径——出现了土地财政这一关键现象，而这也正是房价必然上涨的重要原因之一。
财政包干制（1980年-1993年）
我国自1980年就开始试行财政承包制，经过几次尝试，到1988年在全国推行开来。财政承包，其基本思路是中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或者不予补助。
财政包干制更加接近真正意义上的中央对地方的“分权”。这种形式实际上赋予了地方政府相对稳定的配置物资、管理企业的权限，地方政府开始逐步变成有明确的利益和主体意识的单位。在这一阶段，中央对地方的财政分权可以引发地方政府间展开良性的区域竞争，从而有效的推动了经济增长。
那么它是如何导致“两个比重”降低呢？地方政府在“财政包干制”的背景下刺激经济的方式也由直接干预变成了“放水养鱼”，是指地方政府通过各种途径向企业“注”水，以行政或者半行政手段动员地方资源来扩大企业生产规模，而不是建立真正的市场机制，是企业真正增强在市场中的获利。在这种背景下，地方GDP和财政收入都可以达到快速增长，但是与市场经济的路径背道而驰。地方政府虽然退出了企业的经营管理，实际上却更深入地介入了企业的利益链条。地方政府和企业的密切关系形成了地方政府的独立利益，加强了对新增加的经济资源的控制能力，这直接导致中央政府的再分配能力的下降与中央-地方关系的紧张状态。这就是“两个比重”下降的关键原因。这其实也是分税制改革的背景
分税制改革
广义的分税制改革主要包括两个方面的内容，一个是税制改革，即税种的重新划分和调整，另一个是财政体制的改革，即中央和地方重新划分和调整各自的财权和事权。
在税制改革方面简化了流通环节的税收统一以增值税和消费税为主，其次是所得税类改革，统一税种、统一税率、统一计税标准、取消税前还贷的政策；统一征收个人所得税。再次，对其他一些税种如资源税等进行了调整，并开征土地增值税。
而在中央和地方的财政体制方面，有以下改革措施。第一，根据中央和地方支出责任的划分，按税种来划分中央和地方的收入。税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。第二，实行税收返还和转移支付制度。为了保证税收大省发展企业的积极性和照顾既得利益的分配格局，分税制度规定了税收返还办法。第三，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。同时，初步开始改变过去按企业隶属关系上缴税收的办法。这种改革措施不但可以保证中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长，而且能够保证财政收入在GDP中的比重随着地方经济的发展而不断提高。
分税制改革有极为明确的集权性质，但是这种集权区别于改革前的“一放就乱、一收就死”的模式，而是通过对税种收入在中央和地方间的重新划分来实现，集权的方式发生了重要的变化——分税制改革导致的集权从严格意义上来说并非是完全的财政集权，只是“财权”或者是收入的集权，财政支出责任（事权）在中央和地方之间并未出现重大的调整。
理解了分税制改革这一关键措施的影响，是理解接下来我们要讲的东西的关键——也就是我们开篇所提到的房价为什么会上涨这一问题。这次我们从政府或者说财政角度来进行解释。
02土地财政
从财政收入分配的角度看，分税制无疑是“集权”改革，因为作为地方政府税收主体的增值税增量的75%都被集中到中央政府，而且分税制改革之后中央和地方财政收入由“倒三七”变为“正三七”也鲜明地说明了财政收入集中的力度。但是如果从财政支出的角度看，中央的财政支出和地方财政支出的格局并没有因为分税制而发生巨大的改变，而且还一直沿袭着上升的势头。由于分税制只集中了地方的预算收入，而没有改变中央和地方政府的支出格局，所以中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出，经过这种“一上一下”的过程，地方政府可以自由支配的财政收入份额大为减少，但地方的支出压力并没有减轻，而且还有上升的趋势，这就是通常说的分税制“财权层层上收，事权层层下移”的效应。
这种制度压力使得地方政府开始寻求新的地方财政收入增长的源泉。而这就是我们接下来要说的土地财政。
随着大批国外投资的涌入和中西部劳动力的大规模迁移，沿海地区的工业化和城市化带来了城市建设用地的短缺，城市用地制度和农地征用制度的改革为地方政府大规模征用、开发和出让土地提供了经济需求和制度保障。
前面我们提高分税制改革后增值税更多的集中到中央方面，这使得地方政府把税收目标集中在在营业税上，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在2002年所得税分享改革以后尤其明显。此项改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强。在下图中可以看到，2002年以来营业税的比重迅速上升。从经验现象上看，地方政府在2002年以后对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是--个重要的动力机制。
县乡财政三类收入比重变化图 县乡财政三类收入比重变化图
在改革开放前十五年的第一阶段，以乡镇企业为主要动力的工业化并没有对城市化造成压力，企业坐落于农村和小城镇地区，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主，因此这个时期的工业化速度远高于城市化的速度，也可以说是城市化滞后于工业化。1994 年是一个明显的分界点。1994年以前工业产值比重的年均增长速度是3.7%，而城镇人口比重的年均增长速度是0.6%; 1994 年以后，这两个比重的年均增长速度分别是-1. 1%和1.3%，城市化的速度明显加快。
这一方面与1994年开始推行的城镇住房制度改革、1998 年出台的《土地管理法》有关，另一方面也与迅速发展的沿海外向型经济有关。这都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。由于大部分外向型经济位于东部沿海地区，所以在这些地区的城市化发展最为迅速，政府“经营城市”的发展模式也最为突出。要经营城市，就要大兴土木;要大兴土木，则需要大量新增的建设用地。在这个宏观背景下，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。
按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格 地方政府低价征收农业用地，进行平整、开发后，可以招拍挂等形式在土地二级市场上出让 在东部沿海地区，地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收人 利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样以来，土地收入一一银行贷款一一城市建设一一征地之间形成了 个不断滚动增长的循环过这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。
这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共事。所以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金（土地收入）呈现出双双平行的增长态势。因此，新世纪激烈的城市化过程是与地方政府“经营城市”、“经营土地”的行为取向密不可分的。在此过程中，地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发展模式。
另一方面，中央伴随分税制改革的另一个努力在于预算制度改革。预算制度改革主要内容是将预算外的资金纳入预算内进行管理，同时推行国库集中支付制度和预算外资金的“收支两条线”的管理办法，力图使得地方政府的资金收支
透明化、管理规范化 由于预算内资金的管理是相对集权化、透明化的，而预算外资金对于地方政府来说相对自由度较大，如果将预算外资金纳入预算内管理的话无疑限制了地方政府的支出权限 这就造成了第二个“挤压”效应：地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入，而这其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。
1990和1991 年，地出让规模不大，价格不高，全国范围内收取的土地出让金只有 10.5 亿元和 11. 亿元。1992 年由于出让规模扩大，土地出让金增加到 525 亿元。为调动地方征收土地出让金的积极性，从 1994 年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。1998 年以后，土地出让金持续增长， 2002 年达到 2416.8 亿元。
上面这段论述描述可以显示出中央的财政政策对地方的“挤压”和激励效应我们可以看出，在双重“挤压”效应之下，对于地方政府的财政来说，预算内财政增收的重点变成了营业税和土地税收，而预算外财政增收的重点就是土地出让金。
而比较能解释房价上涨的原因可能是商住用地的土地出让单价要远远高于工业用地。工业用地和商住用地的出让面积都增长迅速，但是工业用地的出让地价基本没有明显的变化，而商住用地则不同，其土地出让单价在2002年和2004年分别高达每亩 182 万元和 239 万元。2003 年以前，两类用地的出让总价基本类似，但是 2003 年商住用地的出让总价达到了 19.2 亿元， 2004年13.9亿元
，而工业用地的出让总价在 2003 年也只有 5.3 亿元。一般而言，工业用地
出让价和成本价差别不大，商住用地则是远高于成本价，其中的土地出让金净收益部分用来补贴公益性土地的征地成本。
03纵向不平衡与横向不平衡
分税制改革虽然有转移支付，并且大抵也可以弥补上地方收支缺口，但是不等于每级政府都能补上，也不等于每个地区都能补上。之前我们提到过“财权层层上收，事权层层下移”这一现象，也就是说基层财政出现了困难。所以有了20世纪90年代的顺口溜：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这也导致了偏远地区的发展严重落后，出现了“三农问题”。
20世纪90年代的财政改革以及其他根本性改革激化了一些社会矛盾，从2000年开始农村税费改革拉开帷幕，制止基层政府乱摊派和乱收费，陆续取消了“三提五统”和“两工”等。2006年1月1日，农业税彻底废止。
农村税费改革降低了农民负担，但也让本就捉襟见肘的基层财政维持起来更加艰难，所以之后的改革就加大了上级的统筹和转移支付力度。具体分为以下三点：第一，是把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同负担。第二，是在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励。第三，是把基层财政资源向上一级政府统筹，比如2003年开始试点的“乡财县管”改革。“乡财县管”和“省直管县”改革，实质上把我国五级的行政管理体制（中央—省—市—区县—乡镇）在财政管理体制上“拉平”了，变成了三级体制（中央—省—市县）。
地区间的不平等是从20世纪90年代中后期开始扩大。公共财政的一个主要功能就是再分配财政资源，平衡地区间的人均公共服务水平，所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。中央对地方的的转移支付大概可以分为两类，一般性转移支付（2009年之后改称为“均衡性转移支付”）和专项转移支付。简单来说，前者附加条件少，地方可自行决定用途，而后者必须专款专用。
专项转移支付约占转移支付总额的四成，一般以“做项目”的形式来分配资金，专款专用，可以约束下级把钱花在上级指定的地方，但在实际操作中，这种转移支付加大了地区间的不平等。
经济情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目，原因有三。第一，上级分配项目时一般不会“撒胡椒面儿”，而是倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做，所谓“突出重点，择优支持”。第二，2015年之前，许多项目都要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才有能力承接大项目，拿到更多转移支付。第三，项目审批过程中人情关系在所难免。很多专项资金是由财政部先拨款给各部委后再层层下拨，所以就有了“跑部钱进”的现象，而经济发达地区往往与中央部委的关系也更好。公共财政的重要功能是实现人均公共服务的均等化，虽然我国在这方面已取得了长足进展，但可改进的空间依然很大。
解读和扩展参考书目：
《以利为利：财政关系与地方政府行为》 周飞舟；
《城乡中国》 周其仁；
《土地制度与中国发展》刘守英；
《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》 吴毅；
《他乡之税：一个乡镇的三十年，一个国家的“隐秘”财政史》田毅 赵旭；
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